周学熙（1866～1947），其父周馥是晚清洋务运动的重要代表人物。周学熙在其父的影响下，积极仿效资本主义工业化之路，曾任清末天津道、长芦盐运使，并积极参与官办企业，先后被委任为开平矿务局总办、北洋银元局总办等。
1915年3月，周学熙第二次担任北洋政府财政总长兼盐务署督办时，为保证国库财政充裕，改变当时税制混乱、税种繁多、地方官随意截留税款等财政紊乱的局面，提出了一系列财政建设措施。其中，烟酒公卖制度就是其提出的重要措施之一，主要内容有如下3个方面。
实行国地分税制，建立公卖体系。1912年，周学熙第一次担任北洋政府财政总长时就提出过实行国地分税制，但被北洋政府否决。这次，他进一步看到税务建设方面存在的诸多弊端，再次提出实行国地分税制并最终得到认可。同时，依据当时经济的发展另辟5种新税源，即印花税、烟酒牌照税、烟酒税（附加税）、验契税和契税（附加税）。1915年5月，北洋政府颁布《烟酒公卖局暂行章程》及《烟酒公卖栈暂行章程》，饬令各省设公卖局，并根据烟酒产销情况下设分局，分局又下设分栈，酌情分拨经费，招商承办。商户要交纳一定押金，持有执照。烟酒的销售价格由公卖局统一核算，计算出成本、利润和税金，再酌量加收10％～50％，定为公卖价格，并随时公布。
确保烟酒税归国有，解决诸多弊端。为确保烟酒税归国有，除了颁布有关章程以外，周学熙还要求“各省公卖局征收款项，就近缴存各省支金库，并按月列表报部，听候核拨”。这不仅增加了国税收入，而且删繁就简，统一了税率标准，使负担更趋合理化，解决了税收人员分工不明、事权不统一、中饱私囊的弊端。
加强管理，保护消费者利益。烟酒公卖制度规定，“不准商民私卖烟酒”，如经发现“当照另订稽核专章，从严惩处”；“凡分栈发售烟酒，如有私自增减公卖价格者，应如分局处以相当之罚”。为了便于稽核检查，规定烟酒商铺必须明码标价，亮出公卖印照，“若有印照与所售之货价格不符者，应给予罚办”。
烟酒公卖制度的建立，极大地增加了国家税收收入，不仅偿还了外债，还使国库盈余，增加了其他经费的投入。