中国共产党十一届三中全会以后，中国进入了改革开放的新时期。针对烟草行业的特点，党和国家赋予了其特殊的改革政策。1981年5月，国务院决定对烟草行业实行国家专营。1982年1月，中国烟草总公司成立。
从试办中国烟草工业公司，到《轻工业部、财政部、商业部、供销合作总社整顿计划外卷烟厂的报告》，再到轻工业部《关于实行烟草专营的报告》，决策部门对烟草企业实行集中统一管理的思路逐渐清晰、明确。
孕育：一次尝试两次报告
合而分，分而合，新中国成立后对烟草企业的管理经历了一个曲折起伏的历程。
1952年，全国部分大区和省、市设烟草专卖公司，产销统一，企业隶属公司管理；1953年到1957年，重点卷烟企业由轻工部直接管理，中小型卷烟企业仍由地方管理；1958年以后，部管卷烟企业全部下放给省、市，省、市管的卷烟企业下放给地、市。
分而治之的状况让烟草行业被三个部门“平分天下”：轻工部、商业部、供销合作总社分别掌管着烟草行业的卷烟生产、卷烟销售与原料供应。
三个“家长”依照自己的意志来共同照料烟草这个“孩子”，但三个部门都只能负责自己管辖范围之内的事，并没有针对行业总体发展形成一致思想，客观上造成了产供销不平衡的局面。
“当时的卷烟销售方式是包销，分配给每个省销售糖、烟、酒的具体数目是多少都由上级下达计划指标，而市场的需求信息如何、烟能否卖得出去，并没有多少人关心，也没有专人进行统计。”曾担任过国家局副局长、中国烟草总公司副经理的马尔赤回忆说。
1963年7月，根据中央决定，轻工业部试办中国烟草工业公司，对卷烟企业集中统一管理，对烟叶收购、复烤、调拨分配统一经营，实行产供合一的管理体制。
这是一次产、供合一管理的尝试。事实证明，产、供合一管理，经济效果较好，能有效地统一和贯彻国家的方针政策，有利于按照客观规律办事，对发展卷烟工业，促进烟叶发展，提高烟叶和卷烟质量，增加积累发挥了积极的作用。
然而，随之而来的“文化大革命”打破了这种良好局面。中国烟草工业公司停办，1969年，卷烟企业和烟叶收购部门全部下放给地方，分别由省、市、地、县管理。烟草再次陷入分散管理状态。
卷烟产值大，税率高，是棵“摇钱树”。松散的管理体制让各地纷纷在计划外开办烟厂，由于一些地方政府擅自减免其税收，使这些计划外烟厂可以通过套购烟叶、削价竞销等不正当手段与国家计划内烟厂争原料、抢市场，一时间大量低质杂牌卷烟充斥着国内市场，一些计划内烟厂被迫减产或停产。
计划外烟厂偷税漏税严重，使国家财政收入遭受损失。据不完全统计，仅在1971年～1978年间，国家所减少的卷烟利润就达6亿多元（按当年不变价计算）。
1977年，计划外烟厂作为亟待解决的重大问题被提到国务院议事日程，轻工业部、财政部、商业部、供销合作总社联合向国务院提交了关于《整顿计划外卷烟厂的报告》。随即，国务院印发了国发［1977］155号文件，即《关于批转轻工业部、财政部、商业部、供销合作总社整顿计划外卷烟厂的报告的通知》（以下简称通知），《通知》要求开展全面清理整顿计划外烟厂工作，今后如再建卷烟厂，要报轻工业部审批。《通知》再次强调了集中统一，这是对建国以来卷烟工业管理经验的总结。
文件下发后，盲目建厂的势头并未得到遏制，据轻工业部1981年再次调查，截止到当年年初，计划外烟厂总数已增加到300多家，与1977年相比，4年内增加约100家。计划外烟厂总数比国家计划内84家烟厂多了3倍，这表明国家对卷烟生产已处于近乎失控的状态。
盲目建厂使卷烟加工业难以充分发挥资金积累主力作用，然而我国“六五”计划期间的大规模经济建设却急需大量资金。针对这种情况，轻工业部根据当时国务院领导的指示，起草了《关于实行烟草专营的报告》（以下简称《报告》），并于1981年5月11日上报国务院。《报告》提出“对烟草行业实行供产销、人财物的集中统一管理”的意见。国务院一个星期后即批转了《报告》，决定对烟草行业实行国家专营，以进一步“加强对烟草行业的集中管理，改善市场卷烟供应，增加国家财政收入”。“如何将三个部门的工作揉在一起，这的确不好推动。”马尔赤回忆说。为将此事落实，国家计委牵头召开若干次大小会议，深入讨论采取怎样的形式对烟草行业进行统一管理，最后终于取得了共识，决定在1982年挂牌成立中国烟草总公司，确定由总公司对卷烟生产、卷烟经营和烟叶收购、供应全面负责，实行产供销、人财物集中管理。
诞生：上下同心艰苦奋斗
“你们拥有太阳底下最大的烟草公司和最简陋的办公设备！”
“吃饭没锅，办公没桌，出门没车，睡觉没窝。”也许今天的烟草人很难想象，但这的确是烟草公司成立之初的真实写照，是毋庸置疑的历史。
1981年4月27日，国务院总理亲自主持会议，讨论并决定成立中国烟草总公司。
5月3日，国务院秘书长召集轻工业部、商业部、全国供销合作总社的负责同志进一步研究落实国务院关于成立烟草总公司决定的具体事宜。
5月18日，国务院以国发［1981］85号文向各省、市、自治区人民政府和有关部委发出通知，正式批转了轻工业部关于实行烟草专营的报告，决定对烟草实行国家专营。
国务院通知发出后，河南、山东、云南、贵州、四川、黑龙江、吉林、内蒙古等省、自治区人民政府，有的立即召开会议进行研究，有的责成轻工业厅等有关部门着手筹备建立省公司。轻工业部及烟草总公司负责同志曾先后到云南、贵州、湖南等15个省、市协调组建公司的问题。
1982年1月，烟草管理经营的职能正式从轻工业部食品工业局分离出来，划归新成立的中国烟草总公司，李益三任中国烟草总公司经理之职。
2月9日，国务院领导专门听取了有关中国烟草总公司组建情况的汇报，指示一定要抓紧。
总公司成立之初，没有办公楼，曾先后租用当时位于东大桥的北京军区空军招待所和位于右安门的轻工部招待所。有句形容家境贫寒的成语叫“家徒四壁”，可当时的总公司连家徒四壁也算不上，因为那四面墙根本就不是自己的。
在右安门办公的时候，总公司“躲”在右安门第二小学的背后，小学与总公司机关之间一年四季都堆着学校的大煤堆。外商来访，乘坐鲜亮的“卡迪拉克”先绕过硕大的煤山，落一“身”黑灰，然后才犹疑不定地下车。外商临走说了一句后来传遍行业上下的名言——“你们拥有太阳底下最大的烟草公司和最简陋的办公设备！”
白手起家，大家却干劲十足。企业挂牌时，干部管理体制还未明确，公司机关只有二十几个人，“那时人少，但工作效率却很高。”由于人员比较紧张，职能分工还未明确，一个人往往得干好几样的活。
一些当年在国家局工作过的老同志提及往事都感慨万千：“那时候我们每天都是从家里带午饭到班上，然后在锅炉房热一下。没有班车，没有食堂，办公桌是几个人共用一张，一个小小的旧电扇也只能是奢望。北京的夏天热呀，每人一把大蒲扇，从早摇到晚，汗水一滴一滴地砸在文件上……”
在这样的条件下，中国烟草发展的历史揭开了崭新的一页。
起步：关停计划外烟厂
经批准将符合条件的60家卷烟厂和雪茄烟厂纳入计划，对未经批准的计划外烟厂和雪茄烟厂，在限期内坚决予以关停。
1977～1981年，计划外烟厂在清理整顿中顶风兴建，数量有增无减。“烟草公司成立后抓的第一件事就是关停计划外烟厂。”高衍正回忆说，“那是一项艰难而复杂的工作。”
国家对烟草行业的集中统一管理，首先体现在计划管理上。卷烟厂的建立均需国家审核批准，卷烟生产计划是指令性计划，一经国家批准下达，就必须执行。而计划外烟厂严重违背了这一政策规定。
然而，关停谈何容易，由于卷烟加工业的高税收，各地的计划外烟厂与地方财政收入息息相关，是当地政府的摇钱树，谁会轻言放弃？关停工作的难度可想而知。“当时推这项工作，地方上的阻力相当大。”回忆当时的艰难，高衍正等老同志颇为感慨，“为缓解各方面矛盾，当时采取了先收编、后整顿的政策。经批准将符合条件的60家卷烟厂和雪茄烟厂纳入计划，对未经批准的计划外烟厂和雪茄烟厂，要在限期内坚决予以关停。”
关停计划外烟厂，中央的态度坚决而明确。1982年5月和6月，国务院连续印发了国发［1982］74号文《批转国家计委等部门关于对计划外烟厂调整意见的报告的通知》和国发[1982]93号文《批转轻工业部等单位关于控制卷烟生产和调整部分不合理品种比价问题的报告的通知》，1983年5月14日又下发了国发[1983]84号文《批转轻工业部关于计划外烟厂调整意见报告的通知》。三份文件明确提出：国家决定对烟草行业实行集中统一管理，卷烟工业布局及产供销都必须由国家综合平衡，全面安排；对计划外烟厂要进行清理整顿，地（市）级、县级政府建的小烟厂择优保留31家卷烟厂、29家雪茄烟厂，其余限期关停；城乡居民、公社和生产队建立的小烟厂予以坚决取缔；已确定关停、取缔的计划外烟厂，工商行政管理部门吊销其营业执照，撤销其注册商标，人民银行应停止贷款并收回所欠贷款；关停后的库存卷烟由商业部门按质论价选购投放市场；确定关停计划外烟厂的卷烟专用设备和剩余的烟叶、盘纸等原辅材料，由省、自治区烟草公司或轻工业厅（局）按质论价统一调剂给计划内烟厂；对调剂不了的卷烟专用设备，有使用价值的专用设备予以封存，报中国烟草总公司备案；经鉴定应报废的，作废金属处理。
尽管如此，文件下达后，还是有的地方上门求情，公开要求保留；有的摇身一变，成了计划内烟厂的车间；有的明里关停，暗地里照常生产；还有的把白班变成夜班，搞起了“地下工作”……
1983年10月，国家经济委员会、财政部、水利电力部、中国人民银行、国家工商行政管理局、轻工业部等国务院6部门联合发出《关于进一步贯彻国务院指示坚决关停计划外烟厂的通知》，再次强调必须关停计划外烟厂，对未关停的要采取严厉措施。个别地区行动迟缓，执行不力，受到了《人民日报》《经济日报》点名批评。中央财经领导小组杜星垣秘书长在当时一封反映小烟厂关停后又非法恢复生产的人民来信上作了批示：“要派人严加查处！”
中央对烟草行业实行国家专营和加强集中管理的决心坚定不移，烟草总公司的执行工作不折不扣。终于，在全行业矢志不渝的努力下，1983年年底，全国关停计划外烟厂300余家，包括经批准保留的60家计划外烟厂在内，全国卷烟生产厂缩减为144家，为烟草行业集中统一经营管理的经济格局的形成，打下了坚实的基础。